摘 要：本文基于宁波市当前革命遗址保护利用的现状和面临的主要问题，并结合革命遗址保护利用的实践，提出了宁波市革命遗址保护利用立法的必要性和可行性，并就立法的理论和实践进行了深入思考。
关键词：革命遗址；立法；保护利用
革命遗址是中国革命的重要历史见证，是宝贵的革命历史文化遗产，是中华民族物质和非物质文化遗产的重要组成部分。新中国成立以来，宁波很多重要的革命遗址得到了有效的保护、利用和开发，取得了良好的成绩，但不可避免的产生了一些突出的现实问题。2014年，宁波市政府发布了《宁波市革命遗址保护利用规定》，这是全国副省级城市首次对革命遗址保护利用工作立法，标志着宁波市革命遗址保护利用走上法制化轨道。
一、革命遗址的概念
明确界定革命遗址这一概念的内涵，是对革命遗址进行保护利用及立法工作的关键。
（一）革命遗址的定义
何谓“革命”？古代以天子受天命称帝,故凡朝代更替,君主易姓,皆称为革命。近代则指自然界、社会界或思想界发展过程中产生的深刻质变。最先使用“革命”二字，乃《易经·彖传· 革》“天地革而四时成，汤武革命，顺乎天而应乎人，革之时义大矣。”从意思上来看，革命指顺应天命。革命二字辗转传至日本。到了晚清时期，孙中山从日本的翻译著作取出“革命”二字作为推翻满清政府的口号。“遗址”，根据联合国教科文组织于1972年在《保护世界文化和自然遗产公约》中给遗址下的定义为:“从历史、审美、人种学或人类学的角度看,具有突出普遍价值的人类工程或自然与人联合工程以及考古地址的地方"。遗址是堆积在地层里面或者是留在地层表面,过去的人类生活所遗留下来的东西和相关现象。这些物质遗存或遗迹所存在的场所,就叫做遗址。遗址具有时间深度和空间的范围,是很清楚被界定的有实体存在的古迹。本论文所称“革命遗址”，是指中国共产党领导中国人民进行新民主主义革命过程中所形成的历史遗存，包括党的重要机构旧址，重要党史人物故居、旧居、活动地，重要事件、重大战役战斗遗址，具有重要影响的革命烈士事迹发生地或墓地，也包括新中国成立后兴建的内容涉及新民主主义革命的各类纪念馆、展览馆等纪念设施，反映革命时期党的重要历史活动、进程、思想、文化的各种遗迹，以及近现代以来具有爱国主义教育意义的历史遗存等。此处“革命遗址”概念的外延相对宽泛，着眼历史与现实结合，既包括中国共产党中国人民进行新民主主义革命过程中所形成的历史遗存，也包括近现代以来具有爱国主义教育意义的历史遗存等，如国民党抗战留下的历史遗迹。
（二）与文物保护单位、文物保护点的概念厘清
《中华人民共和国文物保护法》第三条规定：“古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。” 《宁波市文物保护点保护条例》第三条规定：“文物保护点，是指具有历史、艺术、科学价值，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物。”革命遗址的概念和文物保护单位、文物保护点有着交叉关系，但并不属于种属关系，即革命遗址一部分属于文物保护单位和文物保护点，文物保护法规并不能穷尽革命遗址的范围。
著名文化学者余秋雨曾说：“每一件文物和每一处遗址，都是历史留在大地上的寄存物。守护好每一件文物和每一处遗址，是每一个当代中国人的责任。”革命遗址的保护利用工作是时代赋予我们的义不容辞的责任。
（一）基本情况
宁波地处浙东，是浙东抗日根据地和浙东游击根据地的核心区域。在长期的革命斗争中，宁波大地留下了许多革命遗址遗迹，党史资源十分丰富。全市共有革命遗址426个 ，占全省革命遗址总数的五分之一强，呈现出总量多、分布广、历史价值高等特点。按时期划分，大革命时期、土地革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期和新中国成立后兴建的革命遗址分别为42个、38个、165个、109个和72个，分别占革命遗址总数的9.86%、8.92%、38.73%、25.93%和16、90%，其中以抗日战争时期和解放战争时期为最多。按地域划分，全市11个县（市、区)均有革命遗址分布，平均每个县（市、区）约39个。从遗址数量上看，鄞州、余姚、慈溪、北仑列前4位，均在50个以上。按类别划分，可以分为两大类，一是遗址遗迹，二是纪念设施。我市遗址遗迹共339个，约占总数80%，纪念设施约占20%。
从保护情况来看，革命遗址以文保形式受到规范保护的数量不多，占比不大。其中，属于国家级、省级、市级和县级文物保护单位的共66个，占比15.48%。从利用情况来看，属于国家级、省级、市级和县级爱国主义教育基地的革命遗址共87个，占比20.42%。全市革命遗址中，目前被列为省级党史教育基地的有8个（其中浙东抗日根据地旧址以“遗址群”的形式作为一个点），市级党史教育基地的有55个。
（二）主要成绩
1、开展普查活动，全面掌握革命遗址情况
宁波市革命遗址数量众多，分布广泛，全面掌握革命遗址的数字、位置、面貌和历史内涵是保护利用工作的基础。根据中央和省委有关文件精神，在省委党史研究室的统一部署下，2008年8月至2009年5月，市委党史研究室组织开展了全市党史胜迹普查和保护工作，编辑出版了《宁波市党史胜迹图志》。在此基础上，2010年至2011年，市委党史研究室再次组织开展了全市革命遗址普查工作， 掌握了我市革命遗址数量、分布、保存状况、权属情况等基础资料，再经过整理、核证、修改，汇编成《浙江省革命遗址通览（第2册）》（宁波市专册）。这两次普查，为革命遗址保护利用工作奠定了良好的基础。
2、保护修缮工作取得较好成效
多年来，各级党委、政府对革命遗址保护工作比较重视。全市革命遗址在总体上得到了不同程度的保护。2009年10月，市委办公厅转发了市委党史研究室《关于实施宁波市党史胜迹保护工程的意见》（甬党办〔2009〕37号），这标志着全市从党史胜迹普查阶段转入党史胜迹保护阶段。作为各级文物保护单位的革命遗址依法得到较好的保护。一些在宁波党史上具有标志性意义的革命遗址得到扩建和改建。如鄞州区投入3.4亿元对宁波樟村四明山烈士陵园进行了大规模扩建，海曙区对大革命时期中共宁波地委旧址纪念馆进行修缮并重新进行布展。镇乡级基层政府成为革命遗址保护工作的重要力量，企业、事业单位、社会团体及个人捐助的资金则是革命遗址保护资金来源的重要补充。据统计，2008年以来，宁波市、县两级财政用于革命遗址保护的经费共3.72亿元，镇（乡）、街道投入资金为2338万元。
3、开发利用工作得到明显进展
一是加强爱国主义教育、革命传统教育和党史教育。2005年市委党史研究室在全国率先开展了党史教育基地培育评选工作，至2012年由市委公布命名4批市级中共党史教育基地共63个，其中有8个被评为浙江省级党史教育基地。各党史教育基地依托各自优势，开展了多种形式的教育活动，较好地发挥了党史宣传和党史教育功能。二是积极推进红色旅游。宁波具有悠久的历史和革命传统，有着优质丰厚的红色资源，革命遗址结合红色旅游进行深度开发利用。余姚的浙东抗日根据地旧址群是全国重点建设的“百个红色旅游经典景区”之一，2012年共接待82万人次，发挥了良好的经济社会效益。
（三）存在问题
目前，宁波市革命遗址自然、人为毁坏较为严重，损毁遗址点较多，保护利用状况参差不齐。
1、对革命遗址的重要性认识不足，缺乏保护意识。对革命遗址的宣传明显不足，一些地方和部门对革命遗址所具有的重要历史和现实意义认识不足，对保护革命遗址认识不到位；普通民众对革命遗址承载的历史普遍缺乏了解。
2、投入资金不足，遗址维护利用率不高。宁波市革命遗址中得到较好保护利用的形式主要为文保单位和爱国主义教育基地、党史教育基地，这些遗址数量不多，所占比率并不大，保护利用的经费基本上均为财政拨款。除此之外，还有大量的革命遗址受到自然和人为双重破坏，得不到及时的修缮保护，经费短缺，缺乏规范有效的保护途径，形势堪忧。
3、管理体制不顺，缺乏统一的管理机构和管理制度。全市426个革命遗址分属不同的部门、乡镇及个人，使用单位各异。从所有权属来看，属于国家、集体所有的占比约为57%，属于私人所有的约为16%。部分遗址的所有权和使用权分离，部分遗址的所有权属难以确定，还有一些遗址既无人管理也无人使用，这样不利于明确革命遗址保护主体和保护手段。由于没有统一管理，各个革命遗址的保护利用状况差别很大。
4、开发利用的模式单一，深度不足。革命遗址利用率不高，除了在重大纪念日或重大活动时，有人参观瞻仰，或搞一些纪念活动外，平时利用很少，造成场馆、设施长期闲置浪费。部分革命遗址的设施比较陈旧，文物资料得不到科学保护，展品长期没有更新，陈列内容不够丰富，陈列手段呆板，讲解员配置不足，从而难以吸引参观者，大部分纪念场馆的观众数量呈下降趋势。
德国法学家萨维尼指出：“立法的任务不过是找出一个民族的共同信念与共同意识，经由立法形式予以保存与确认而已”。现代社会中，法律有利于调整复杂的社会关系，明确规定人们什么是可为的，什么是不可为的，人们只能在法律允许的范围内从事活动。从宁波市革命遗址的整体状况而言，只有加大革命遗址保护利用的力度，促使保护利用工作的法制化、规范化，提升内涵和质量，才能提高革命遗址的保护利用水平。因此，制定政府规章，对革命遗址保护利用进行立法很有必要，有很强的现实性和紧迫性。同时，从宁波市革命遗址保护利用的实践和条件来看，立法的时机和基础已经成熟完备，是切实可行的。
（一）立法必要性
1、立法是加快推进宁波建设历史文化名城的需要。
宁波是有着深厚的历史积淀和文化底蕴的城市，是第二批国家历史文化名城。历史文化名城，是一座城市的极高荣誉，宁波众多的文物古迹、历史文化遗存，以其厚重、丰富和精彩，传递着文化特质，彰显着城市的文化内涵和独特魅力，提高了宁波的影响力和吸引力。革命遗址作为一种历史文化遗存，是国家文物的重要组成部分，对革命遗址保护利用进行立法，便于更好的保护好历史文化遗产，提升城市竞争实力，推动宁波历史文化名城建设。
2、立法是宁波市积极开展红色旅游、促进经济社会建设的需要。
开展红色旅游是促进革命遗址保护利用的重要途径，两者紧密结合相得益彰。宁波具有悠久的历史和革命传统，重要的革命文化遗址，多数位于相对贫困的四明山区等革命老区之中，群众生产水平和生活水平还比较低。通过立法，对于有重要开发价值的革命遗址，将其纳入红色旅游线路中，积极开发红色旅游景区、景点，可以带动老区第三产业发展，增加就业机会，加快基础设施建设，推动经济社会建设的整体发展。
3、立法是加强社会主义核心价值体系教育、弘扬优良传统的需要。
革命遗址是革命历史文化和中华民族伟大精神的载体，是对广大人民群众尤其是青少年进行爱国主义教育和党史教育的重要场所。开展革命遗址保护利用立法，对于进一步继承、弘扬党的光荣传统和革命精神，培育、弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神；对于建设和巩固社会主义思想文化阵地，大力发展社会主义先进文化都具有十分重要的意义。寓教于乐，让人们在参观游览中受到社会主义核心价值体系的熏陶，充分利用重大节庆日、重大活动提供的有利契机，多开展群众乐于参与、便于参与的体验式、互动式教育，增强吸引力和感染力。
4、立法是宁波市革命遗址保护利用工作深入推进的需要。
革命遗址保护利用工作只有上升到法律层面，总结提升成熟有益的经验，以法规的形式固定下来，明确法律依据和保障，才能更具权威性和持久性，才能更具推动力。目前，宁波市革命遗址保护利用的有关政策、法规不完善，缺乏系统性、连贯性、有效性。宁波市人民政府已先后颁布实施了《宁波市文物保护点保护条例》、《宁波市文物保护管理条例》、行政规章性文件《宁波市文物保护点的确定和取消管理办法》等一系列相关法规条例，均没有对革命遗址的含义和范围作明确界定，对全市革命遗址的整体保护作用十分有限。有的虽涉及到革命遗址的管理，但不够具体明确，对革命遗址的保护利用也缺乏具体操作条款，缺乏约束力，很多未列为文物保护单位、保护点的革命遗址在城市扩建和新农村建设过程中遭到破坏和损毁。这些革命遗址数量众多，占比率大，处于无法可依状态，是革命遗址保护利用工作重点关注的问题。通过单项立法，把宁波市众多的置于文物保单位和文物保护点之外的革命遗址，纳入法制规范的轨道，使保护利用的革命遗址范围得到延展，明确革命遗址保护工作的地位、作用、目标、任务和职能部门，规范工作程序和操作环节，对于整体推进全市革命遗址保护利用工作的健康发展尤为重要。
（二）立法可行性
1、宁波多年来对革命遗址保护利用的工作实践，为革命遗址保护利用立法奠定了良好基础和现实条件。宁波对革命遗址保护利用一直以来都较为重视，各级政府采取一系列措施，在推进革命遗址保护利用工作，积累了较为丰富的实践经验，取得了较好的效果。市委党史研究室负编制《宁波市革命遗址保护利用规划》，进一步厘清思路, 明确保护方法和措施, 使革命遗址保护沿着科学的道路有序进行，提高工作的针对性和可操作性。拟制《宁波市红色旅游发展规划》，对革命遗址进行 360°全景拍摄，编制红色在线旅游地图，实现了地图漫游、信息检索、空间定位等功能，对全市各类革命遗址进行实时、动态的全景可视化展示。这些详实具体的工作为革命遗址保护利用立法提供了有效前提。
2、现有的国家、省、市相关法律法规和政策，为制定《规定》提供了有力的政策理论和法律依据，法制化管理的环境已经基本形成。全国人大出台了《中华人民共和国文物保护法》、浙江省人大出台了《浙江省文物保护管理条例》都涉及革命遗址的保护利用，此前，宁波市人民政府已先后颁布实施了《宁波市文物保护点保护条例》、《宁波市文物保护管理条例》、行政规章性文件《宁波市文物保护点的确定和取消管理办法》等一系列相关法规条例，实施以来的作用是积极有益的。
3、外地革命遗址保护利用的成功实践，为宁波革命遗址保护利用立法提供了有益外部借鉴经验。近几年来，如何切实有效的保护利用好革命遗址，已成为全国各省市普遍重视的课题。很多省市结合本地实际制定有关涉及革命遗址保护利用地方性法规或地方政府规章，革命遗址保护利用意识正逐步深入人心，产生了较大的社会影响。江西省人大常委会2012年制定并通过了《江西省井冈山风景名胜区条例》，对井冈山的革命遗址进行专门的立法保护，对景区内的革命旧址群和井冈山革命博物馆、井冈山革命烈士陵园等进行了明确规定，强调制定相应的保护措施，实行严格保护。该条例的出台填补了井冈山风景名胜区保护、利用和管理法律空缺，突出了井冈山革命旧居遗址和文物胜迹保护以及自然环境保护的重要性，是涉及革命遗址保护利用立法的一次有益尝试，可资宁波革命遗址保护利用立法借鉴学习。
四、革命遗址保护利用立法的理论思考
地方政府规章是我国法律体系的重要组成部分。《中华人民共和国立法法》第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”制定《宁波市革命遗址保护利用规定》是属于地方政府规章立法。
（一）先行立法
制定《宁波市革命遗址保护利用规定》目前没有上位法可以遵循。《中华人民共和国文物保护法》、《浙江省文物保护管理条例》、《宁波市文物保护管理条例》、《宁波市文物保护点保护条例》均涉及革命遗址的保护利用的内容。早在1994年6月30日，宁波市第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过《宁波市文物保护管理条例》，宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2007年8月22日审议通过了《宁波市文物保护点保护条例》，弥补了对文物保护点保护管理的缺陷。文物保护点是指具有历史、艺术、科学价值，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，革命遗址很多就是文物保护点，但列入国家级、省级、市级和县级文保单位的并不多。革命遗址保护利用虽然在以上法律法规中有所规定，但比较原则笼统，不够具体明确。立法应遵循法制统一的原则，与上位法相衔接保持一致。但在国家法律、行政法规没有作出规定，制定地方性法规条件又不成熟时，政府可以根据具体情况和实际需要开展创设性立法。这种理解是基于政府规章的“先行功能”。在立法实践中，由于地方政府规章相比于国家的法律、行政法规、地方性法规更加简便、灵活，地方政府规章肩负着更多的先行立法责任。
（二）执法主体
党史部门是党的历史的研究机构，又是主管党史业务的工作部门。做好革命遗址保护利用工作，是党史部门的重要职责之一。但作为党委组成部门，党史部门不能成为执法主体。因我市党史部门和市政府地方志办公室是同一机构，故由市政府地方志办公室作为革命遗址保护利用执法主体。然而，地方志办公室不具有对革命遗址保护利用的行政职能，所以，在立法实践和条文起早过程中，可以采用淡化地方志办公室执法主体色彩的立法模式，地方志办公室可做牵头综合协调革命遗址保护利用的工作，具体执法由其它相关各部门来承担。
这还涉及规章法案的法律责任问题，由于地方政府规章通常涉及公民、法人或者其他组织的最基本的权利和自由,因此它不可以超越上位法擅自进行行政处罚,更不可以草率做出规定。《行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”由于革命遗址的立法没有上位法可以遵循，所以，针对违反《宁波市革命遗址保护利用规定》行为的行政处罚限额，须由浙江省人民代表大会常委会规定，地方政府无权规定。
（三）制度设计
法治社会崇尚“良法”之治，要求立法者通过高明的规章内容确定技术，实现制度设计的科学和理性。地方政府规章是整个立法体系的最低层次，负有“兜底”的功能，较之于国家的法律、行政法规、地方性法规，更具可执行性、可操作性，所以，宁波市革命遗址保护利用立法不应一味追求法规体例的完整，在具体条款和制度设定上，应摸准需解决的主要问题和矛盾，做到党务问题与社会事务管理有效结合，做到前瞻性与现实性的统一，确保规章出台后的实施效果。
明确各级政府和主管部门的职责，完善管理体制机制，协调好革命遗址保护利用工作中相关利益主体关系。明晰国有、非国有革命遗址产权的关系，对不同产权的革命遗址进行分类保护和利用。根据革命遗址的保存状况、历史价值、社会影响等因素将全市革命遗址分为市、县、乡三级，市级由市政府统筹，予以重点保护和开发利用，县级由各县（市）区参照市级做法制定相关实施细则，乡级则以基层政府部门为主体进行最基本的维护修缮工作。文管部门负责属于文保单位、文保点的革命遗址的保护利用工作。民政部门负责属于烈士纪念设施的革命遗址的保护利用工作。地方志办公室负责除上述以外的革命遗址的保护利用工作，依法实施监督和指导。
孟德斯鸠说：“最好的法律就是人类所可能'施'与'受'的福泽中最大的福泽。” 现代社会是法制社会，无论人际交往，还是社会事务的管理，都离不开法律的规范和调整。革命遗址的保护利用是个系统工程，功在当代，利在千秋。可以预见，对革命遗址保护利用立法，将提升全社会对革命遗址保护利用的意识，整合全社会的资源，更好的推动宁波市革命遗址保护利用的工作，实现历史与现代共融、经济和社会的协调发展。
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